政府機(jī)構(gòu)改革影響下的城市設(shè)計(jì)——與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的關(guān)系重構(gòu)？

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后經(jīng)歷了8次重大政府機(jī)構(gòu)改革，以提高行政效率，降低行政成本，完善組織結(jié)構(gòu)并精干管理人員。2018年2月黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)新的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確要“將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合”¹，組建和設(shè)立中華人民共和國(guó)自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。

方案公布后，一石激起千層浪，關(guān)于住建部下設(shè)的城市設(shè)計(jì)管理職能是調(diào)整轉(zhuǎn)歸自然資源部還是保留在住建部（圖1），一時(shí)間成為廣為議論的話題。隨著住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能機(jī)構(gòu)外遷自然資源部的逐步落實(shí)，城市設(shè)計(jì)管理職能仍然保留在住建部成為可能。那么，原來(lái)緊密依托城鄉(xiāng)規(guī)劃的城市設(shè)計(jì)管理工作，在大幅度機(jī)構(gòu)調(diào)整的影響下會(huì)帶來(lái)怎樣的定位變化和工作變革？城市設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃的關(guān)系將面臨重構(gòu)嗎？城市設(shè)計(jì)管理會(huì)逐步遠(yuǎn)離法定規(guī)劃和規(guī)劃許可等傳統(tǒng)管控工具嗎？城市設(shè)計(jì)與建筑及建設(shè)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性會(huì)因此加強(qiáng)嗎？顯然，城市設(shè)計(jì)管理何去何從—這亟需通過(guò)綜合研究、不斷明晰和強(qiáng)化政府“頂層設(shè)計(jì)”，并合理順應(yīng)社會(huì)整體發(fā)展趨勢(shì)，積極滿足社會(huì)客觀需求，重新尋找和定位我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理的未來(lái)發(fā)展路徑和方向。

圖 1 國(guó)務(wù)院組成部門調(diào)整：組建自然資源部

因此，本文從城市設(shè)計(jì)的基本功能與屬性出發(fā)，重點(diǎn)分析改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程及其特點(diǎn)、特色，并對(duì)比相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理可能與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理關(guān)系重構(gòu)的變革現(xiàn)狀，探討我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革影響下的城市設(shè)計(jì)管理走向及相關(guān)的思考和建議。

現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)作為“規(guī)劃—建筑”之間的橋梁²，是為了應(yīng)對(duì)建筑設(shè)計(jì)專注和局限于單個(gè)項(xiàng)目，城市規(guī)劃越來(lái)越傾向于土地利用、空間地理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的客觀狀況而誕生，并發(fā)展成為塑造城市三維空間環(huán)境的重要領(lǐng)域[1]。“橋梁作用”這一基本功能訴求深刻揭示了“城市設(shè)計(jì)”與“城鄉(xiāng)規(guī)劃”和“建筑設(shè)計(jì)”之間密不可分的內(nèi)在聯(lián)系（圖2），反映到相關(guān)管理工作上，也表明了城市設(shè)計(jì)管理需要緊密“融合”和“鏈接”城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與建筑設(shè)計(jì)管理的內(nèi)在需求和運(yùn)作傾向。

圖2 城市設(shè)計(jì)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)之間的橋梁

盡管城市設(shè)計(jì)可以是直接進(jìn)行工程建造的終極產(chǎn)品，但其作為“看不見(jiàn)的網(wǎng)[2]”的公共政策管控屬性和“二次訂單[3]”的過(guò)程約束屬性相對(duì)主導(dǎo)。巴納特指出城市設(shè)計(jì)是“一連串的行政決策過(guò)程和形體環(huán)境塑造過(guò)程[4]”，王世福認(rèn)為“城市設(shè)計(jì)走向可操作性實(shí)際上就是城市設(shè)計(jì)成為公共政策化的專業(yè)技術(shù)的過(guò)程[5]”。因此，城市設(shè)計(jì)指引城市建設(shè)的綜合作用需要通過(guò)設(shè)計(jì)規(guī)則建構(gòu)（設(shè)計(jì)導(dǎo)則、設(shè)計(jì)規(guī)定等）和管理運(yùn)作過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，換句話說(shuō)，城市設(shè)計(jì)的管理過(guò)程是實(shí)施城市設(shè)計(jì)的重中之重，決定著城市設(shè)計(jì)的落地與實(shí)際成效。

我國(guó)的現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)伴隨改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而生根發(fā)芽，至今已近40年，并在規(guī)模空前的城市建設(shè)活動(dòng)和快速城市化進(jìn)程中不斷改進(jìn)。城市設(shè)計(jì)在我國(guó)經(jīng)歷了幾個(gè)重要階段：①效仿蘇聯(lián)及建設(shè)動(dòng)蕩的前期準(zhǔn)備階段（1949—1979年）；②思潮與認(rèn)識(shí)的引進(jìn)與探索期（1980—1990年）；③理論和實(shí)踐的發(fā)展與繁榮期（1991—2000年）；④全面推進(jìn)下的困惑與反思期（2000—2015年）；⑤中央城市工作會(huì)議后的調(diào)整與規(guī)范期（2015年至今）等幾個(gè)重要階段。

據(jù)此，城市設(shè)計(jì)管理從一開(kāi)始單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)物質(zhì)形體設(shè)計(jì)的直接立項(xiàng)和實(shí)施，演進(jìn)到重點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際性城市設(shè)計(jì)實(shí)踐項(xiàng)目的組織和開(kāi)展上，進(jìn)而發(fā)展到通過(guò)將城市設(shè)計(jì)成果納入法定規(guī)劃、轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃許可條件等實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)落地的運(yùn)作管控上，并在近期中央城市工作會(huì)議之后，隨著《城市設(shè)計(jì)管理辦法》的出臺(tái)和住建部城市設(shè)計(jì)管理處室的設(shè)立，正式邁入城市設(shè)計(jì)管理制度建設(shè)的調(diào)整規(guī)范期。

長(zhǎng)期以來(lái)，城市設(shè)計(jì)管理在我國(guó)呈現(xiàn)出作為規(guī)劃管理的組成部分、非正式制度約束為主、制度規(guī)范邁入初創(chuàng)、多尺度管控等實(shí)踐特征，具有城市設(shè)計(jì)管理緊密依托和融入規(guī)劃管理的顯著特點(diǎn)—這也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)調(diào)整后，城市設(shè)計(jì)管理一旦“走出”城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，將面臨巨大運(yùn)作變革和挑戰(zhàn)。而城市設(shè)計(jì)管理與建筑設(shè)計(jì)之間的關(guān)系，則更多體現(xiàn)在“管”和“被管”的簡(jiǎn)單互動(dòng)上，《建筑法》確定的建設(shè)管理內(nèi)容未有對(duì)城市設(shè)計(jì)的具體涉及。

3.1城市設(shè)計(jì)管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的組成部分：從非正式約束走向制度規(guī)范初創(chuàng)

城市設(shè)計(jì)管理融入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運(yùn)作模式在國(guó)際上具有廣泛應(yīng)用。在美國(guó)，城市設(shè)計(jì)技術(shù)性地介入?yún)^(qū)劃是實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)管控的重要手段，總體上形成了“以設(shè)計(jì)審查制度為核心，以設(shè)計(jì)導(dǎo)則為方向與依據(jù)，以區(qū)劃法為依托”的管理模式；以“自由量裁”為特征的“規(guī)劃許可”制度則是英國(guó)城市設(shè)計(jì)運(yùn)作的重要依托，城市設(shè)計(jì)實(shí)施管理主要通過(guò)設(shè)計(jì)控制的審查體系來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)申請(qǐng)開(kāi)發(fā)案的“城市設(shè)計(jì)審查”是保障城市空間環(huán)境品質(zhì)的重要手段[6]。

城市設(shè)計(jì)在我國(guó)具有非法定規(guī)劃屬性，20世紀(jì)90年以來(lái)，國(guó)家與地方層面的城市規(guī)劃法律法規(guī)對(duì)于城市設(shè)計(jì)的表述和規(guī)定盡管屢經(jīng)修改、刪除或者變化，但也曲折地揭示了城市設(shè)計(jì)在我國(guó)被視為規(guī)劃管理構(gòu)成要素的重要事實(shí)，如1991年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》明確提及，“在編制城市規(guī)劃的各個(gè)階段，都應(yīng)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的手法”，2006年施行的《城市規(guī)劃編制辦法》指出，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)“提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則”。

很長(zhǎng)時(shí)間中，盡管城市設(shè)計(jì)管理已經(jīng)逐步發(fā)展成為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要組成部分，但由于城市規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)缺乏關(guān)于城市設(shè)計(jì)管理的具體可操作的運(yùn)作規(guī)定，因此，我國(guó)城市設(shè)計(jì)的運(yùn)作主要依靠行業(yè)內(nèi)外共同遵循的一些非正式制度約束（包括行業(yè)共識(shí)、慣常做法等）在一定程度上得以有序開(kāi)展—城市設(shè)計(jì)的編制、批復(fù)和實(shí)施在城市規(guī)劃體系內(nèi)展開(kāi)，主要由各級(jí)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)。城市設(shè)計(jì)的具體實(shí)施則通過(guò)[6]：①將城市設(shè)計(jì)內(nèi)容納入法定城市規(guī)劃；②對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)或者建筑設(shè)計(jì)方案進(jìn)行城市設(shè)計(jì)審查；③將城市設(shè)計(jì)規(guī)定直接作為“一書(shū)兩證”規(guī)劃許可的條件等方式落地。

2015 年12月，中央城市工作會(huì)議明確指出，我國(guó)要“全面開(kāi)展城市設(shè)計(jì)”，2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》也指出，“城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段”。2017年，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)制定的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》由住建部頒布并施行[7]，這是我國(guó)城市設(shè)計(jì)運(yùn)作法制化建設(shè)邁出的重要一步，標(biāo)志著我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理走向正式制度規(guī)范的開(kāi)始。與此同時(shí)，一些地方性的城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定也紛紛出臺(tái)，如2017年6月印發(fā)的《浙江省城市設(shè)計(jì)管理辦法》和《湖北省城市設(shè)計(jì)管理辦法（試行）》、2017年9月施行的《山東省城市設(shè)計(jì)管理辦法（試行）》、2018年3月公布的《中山市城市設(shè)計(jì)管理辦法（試行稿）》等。

盡管全國(guó)層面的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》初步界定了城市設(shè)計(jì)的主要職能、管理主體及其與法定規(guī)劃相結(jié)合的管制路徑等，但其仍側(cè)重原則性導(dǎo)引，實(shí)際操作層面的具體管理方式亟待細(xì)化，其主要規(guī)定內(nèi)容在于初步確定“總體城市設(shè)計(jì)”與“重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)”的兩級(jí)設(shè)計(jì)編制、審批主體；較為明確地提出重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)控制的途徑；部分規(guī)定了單體建筑設(shè)計(jì)和景觀、市政工程方案設(shè)計(jì)應(yīng)符合城市設(shè)計(jì)要求，以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)和相關(guān)大型公共建筑項(xiàng)目等，應(yīng)當(dāng)將城市設(shè)計(jì)要求納入規(guī)劃條件等內(nèi)容。

3.2城市設(shè)計(jì)管理的多尺度管控：特色化的大尺度城市設(shè)計(jì)

城市設(shè)計(jì)的空間對(duì)象具有廣泛的尺度范疇，從建筑群體、街道街區(qū)、城市片區(qū)到城市乃至區(qū)域，都可以成為城市設(shè)計(jì)的工作對(duì)象。但是城市設(shè)計(jì)管理在不同國(guó)家和地區(qū)針對(duì)的重點(diǎn)尺度對(duì)象卻各不相同，例如，在同樣借助區(qū)劃實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)控制的德國(guó)和美國(guó)，德國(guó)強(qiáng)調(diào)通過(guò)建造規(guī)劃（B-Plan）對(duì)中小尺度的具體建筑單體及其周邊環(huán)境施加“細(xì)節(jié)性”設(shè)計(jì)管控，美國(guó)則重在通過(guò)“設(shè)計(jì)審查”結(jié)合城市/街區(qū)等尺度的“城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則”來(lái)推行更大尺度的“結(jié)構(gòu)性”設(shè)計(jì)管理。造成這種現(xiàn)象的原因與不同國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展階段、國(guó)家地域的面積大小、國(guó)家管理采用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制等息息相關(guān)。

與美國(guó)類似，我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理覆蓋宏觀、中觀、微觀等多個(gè)尺度，但針對(duì)大尺度城市和地區(qū)開(kāi)展的城市設(shè)計(jì)及其管理已經(jīng)成為我國(guó)城市設(shè)計(jì)區(qū)別其他國(guó)家的一大重要特色，這從《城市設(shè)計(jì)管理辦法》設(shè)定的“總體城市設(shè)計(jì)”與“重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)”兩級(jí)結(jié)構(gòu)便可窺豹一斑，其原因既有來(lái)自美國(guó)城市設(shè)計(jì)的影響，更是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與城市建設(shè)的客觀需求。

一方面，我國(guó)早期對(duì)城市設(shè)計(jì)的概念內(nèi)涵、編制方法、運(yùn)行管理等方面的認(rèn)識(shí)形成深受美國(guó)影響，自改革開(kāi)放伊始，大量美國(guó)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐和著作就被翻譯或引入國(guó)內(nèi)[8]，如至今仍然具有深刻影響力的城市尺度的“舊金山城市設(shè)計(jì)”，美國(guó)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則研究等[9-11]；除此之外，建設(shè)部早在20世紀(jì)80年代就專門派出由郭恩章等學(xué)者組成的代表團(tuán)前往美國(guó)考察和學(xué)習(xí)城市設(shè)計(jì)，林奇等美國(guó)建筑和規(guī)劃專家代表團(tuán)也在1980年開(kāi)始訪華，由此帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)引介及引發(fā)的關(guān)注對(duì)之后國(guó)內(nèi)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐及教育等的開(kāi)展影響深遠(yuǎn)。

更為重要的是，我國(guó)過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)迅速騰飛、城鎮(zhèn)化進(jìn)程高速發(fā)展及大規(guī)模城市擴(kuò)張等，帶來(lái)的對(duì)結(jié)構(gòu)性、形態(tài)性、引導(dǎo)性的大尺度城市設(shè)計(jì)的巨量需求，這促使其發(fā)展成為我國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要組成類型。從上海陸家嘴到北京CBD，鄭州新城到鄂爾多斯康巴什，北川災(zāi)后重建到北京奧體公園，這種大規(guī)模城市設(shè)計(jì)在各地如火如荼地開(kāi)展，設(shè)計(jì)范圍動(dòng)輒幾平方公里、幾十平方公里，甚至上百平方公里[12]。由于承擔(dān)大尺度城市設(shè)計(jì)工作的技術(shù)人員和管理者等以“規(guī)劃師”和具備“規(guī)劃技能”的其他設(shè)計(jì)師為主，這就使得我國(guó)城市設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃的融合變得自然而然又不可或缺。

綜上可以看出，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，一方面極大可能會(huì)對(duì)我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑管理之間原有的從屬、指導(dǎo)或依托等關(guān)系造成解構(gòu)和重塑；另一方面更有可能帶來(lái)城市設(shè)計(jì)管理主體轉(zhuǎn)型和管理內(nèi)容變更的全方位沖擊。對(duì)于這些關(guān)鍵問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在領(lǐng)域關(guān)系重構(gòu)上，城市設(shè)計(jì)管理須與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理設(shè)法保持“不離不棄”的持續(xù)性聯(lián)系，并通過(guò)“上下銜接”來(lái)不斷滲入和利用建筑設(shè)計(jì)管理工具；在主體定位上，城市設(shè)計(jì)需要通過(guò)適應(yīng)新機(jī)構(gòu)體系的法律法規(guī)建設(shè)來(lái)厘清城市設(shè)計(jì)管理主體的責(zé)任、義務(wù)和職權(quán)范圍，在強(qiáng)化程序管理的同時(shí)，走向多元主體參與的“城市設(shè)計(jì)治理”之路。（圖3）

圖 3 基于頂層設(shè)計(jì)的城市設(shè)計(jì)管理制度建設(shè)

4.1不離不棄：城市設(shè)計(jì)離不開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理平臺(tái)

雖然在城市設(shè)計(jì)管理應(yīng)該歸屬自然資源部以突出其規(guī)劃管控職能，還是留在住建部形成設(shè)計(jì)管理與建設(shè)工程管理的二元互補(bǔ)體系上尚未定論，但是長(zhǎng)期以來(lái)形成的規(guī)劃與設(shè)計(jì)的歷史聯(lián)系、我國(guó)城市設(shè)計(jì)多尺度覆蓋的特殊性以及設(shè)計(jì)管控的工具需求和平臺(tái)依托等，都要求城市設(shè)計(jì)管理不能因此而脫離城鄉(xiāng)規(guī)劃。相反地，城市設(shè)計(jì)，特別是大尺度的城市設(shè)計(jì)，通過(guò)法定規(guī)劃和規(guī)劃許可管理加以落實(shí)的做法短期內(nèi)很難改變，需進(jìn)一步梳理相互間的內(nèi)在聯(lián)系并強(qiáng)化協(xié)作途徑，城市總體規(guī)劃和總體城市設(shè)計(jì)、控制型詳細(xì)規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)等之間的先后秩序、從屬關(guān)系以及工作協(xié)調(diào)方式還需進(jìn)一步明確。

清晰具體的設(shè)計(jì)管控規(guī)定的缺失，使得我國(guó)的城市設(shè)計(jì)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑管理等相關(guān)制度間的關(guān)系調(diào)整和未來(lái)發(fā)展，仍然存在很大的不確定性，并可能持續(xù)造成城市設(shè)計(jì)管理在依托對(duì)象與作用工具上的模糊。因此，在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的新契機(jī)下，政府需要不斷加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)主管機(jī)構(gòu)與職能建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步厘清城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)的整合運(yùn)作途徑，使城市設(shè)計(jì)長(zhǎng)期以來(lái)受體制機(jī)制約束而產(chǎn)生的與相關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容重疊、融合困難、實(shí)施權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題逐步破解。

4.2上下銜接：城市設(shè)計(jì)強(qiáng)化與建筑設(shè)計(jì)和建設(shè)活動(dòng)的管理鏈接

如前所述，城市設(shè)計(jì)管理在我國(guó)實(shí)現(xiàn)了與城市規(guī)劃管理的積極融合，但卻一直是“高高在上”地指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)與建設(shè)活動(dòng)的上層級(jí)管理活動(dòng)，與相關(guān)建筑活動(dòng)形成了相對(duì)簡(jiǎn)單的“管”與“被管”關(guān)系，這導(dǎo)致規(guī)劃管理與城市建設(shè)兩大環(huán)節(jié)存在脫節(jié)，通過(guò)建設(shè)管理推進(jìn)和實(shí)施城市設(shè)計(jì)管理的路徑和方式在我國(guó)至今空白，建筑類法律法規(guī)對(duì)城市設(shè)計(jì)的規(guī)定也未有涉足，因此我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理亟需強(qiáng)化與建筑設(shè)計(jì)管理的對(duì)接，特別是機(jī)構(gòu)改革若將城市設(shè)計(jì)管理歸屬到改組后的住建部的“建筑”與“工程”管理范疇之后。

放眼亞洲，韓國(guó)的城市設(shè)計(jì)管理同為規(guī)劃管理和建設(shè)管理的組成內(nèi)容，這有利于真正發(fā)揮城市設(shè)計(jì)作為“規(guī)劃—建筑”間橋梁的上下銜接作用。韓國(guó)政府于1980年1月頒布的《建筑法》中，第8條第2項(xiàng)明確規(guī)定了關(guān)于城市中心建筑的特別條例，且在11月該條目的修訂中首次引入了城市設(shè)計(jì)的編制標(biāo)準(zhǔn)。基于此，韓國(guó)的城市規(guī)劃關(guān)注城市整體，城市設(shè)計(jì)側(cè)重具體場(chǎng)所的特性，建筑設(shè)計(jì)關(guān)注個(gè)別建筑內(nèi)容，形成了各有側(cè)重和相互支持的城市建設(shè)指導(dǎo)體系。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，2009年天津公布的《天津市規(guī)劃建筑導(dǎo)則匯編》涵蓋了規(guī)劃篇（建筑特色、色彩、高度控制導(dǎo)則）、建筑篇（建筑頂部、高層建筑玻璃幕墻、圍墻設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則）和設(shè)施篇（街道家具、店招牌匾整修設(shè)計(jì)導(dǎo)則），這是推動(dòng)城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃、建筑實(shí)現(xiàn)整合指引的積極嘗試。

4.3主體定位：城市設(shè)計(jì)法制法規(guī)建設(shè)的更新與推進(jìn)

當(dāng)前的全國(guó)性規(guī)范文件《城市設(shè)計(jì)管理辦法》第五條規(guī)定，城市設(shè)計(jì)管理的主導(dǎo)者仍是自上而下的各級(jí)“城鄉(xiāng)規(guī)劃政府”：國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)城市設(shè)計(jì)工作；省、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)城市設(shè)計(jì)工作；城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市設(shè)計(jì)的監(jiān)督管理。若按此規(guī)定，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能遷入自然資源部，該辦法確定的城市設(shè)計(jì)管理主體可能不再可行，這就帶來(lái)城市設(shè)計(jì)管理主體需要重新定位以及通過(guò)管理辦法更新、持續(xù)的城市設(shè)計(jì)法制法規(guī)建設(shè)來(lái)準(zhǔn)確設(shè)定城市設(shè)計(jì)管理工作內(nèi)容及責(zé)任主體的強(qiáng)烈訴求。

值得注意的是，相比于相對(duì)穩(wěn)定的法律法規(guī)建設(shè)來(lái)說(shuō)，技術(shù)性規(guī)范、原則性意見(jiàn)或規(guī)定性程序等政策的制定，可以更加及時(shí)、靈活并準(zhǔn)確反映當(dāng)前訴求，對(duì)法律法規(guī)起到有效的空缺填補(bǔ)和規(guī)則輔助等作用。因此，我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理領(lǐng)域應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)家和地方結(jié)合最新國(guó)家戰(zhàn)略出臺(tái)各類政策導(dǎo)引，使設(shè)計(jì)管控目標(biāo)與國(guó)家倡導(dǎo)達(dá)成一致，并給予地方政府更多自主決策、因地制宜的行政空間。

4.4設(shè)計(jì)治理：邁向多元參與的設(shè)計(jì)管控綜合體系

作為提升城市空間品質(zhì)及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要工具，城市設(shè)計(jì)已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家治理不可或缺的組成部分。2016年，倫敦大學(xué) (UCL)巴特雷特學(xué)院卡莫納教授率先提出“設(shè)計(jì)治理（Design Governance）”的新理念，倡導(dǎo)建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體構(gòu)成的行動(dòng)與決策體系，利用各種“正式”與“非正式”治理工具來(lái)推進(jìn)城市設(shè)計(jì)運(yùn)作[13]。過(guò)去，以設(shè)計(jì)技術(shù)人員為核心，依據(jù)政府計(jì)劃和任務(wù)委托對(duì)設(shè)計(jì)地段開(kāi)展“精英式”設(shè)計(jì)以服務(wù)于人民的做法早已不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及民主意識(shí)的覺(jué)醒，城市設(shè)計(jì)需要綜合處理開(kāi)發(fā)商、公眾、政府、專業(yè)技術(shù)人員及其他第三方等的利益訴求，并通過(guò)程序立法保障這些多元角色參與設(shè)計(jì)控制環(huán)節(jié)的權(quán)利和途徑，從而將城市設(shè)計(jì)發(fā)展成為全社會(huì)參與的治理工具，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)過(guò)程的共治共享。

雖然我國(guó)還沒(méi)有通過(guò)城市設(shè)計(jì)法制化建設(shè)，以確保公眾和各類非政府組織等參與設(shè)計(jì)治理的合法性與必要性，但目前已有很多地方政府開(kāi)始著手嘗試引入更多治理主體的城市設(shè)計(jì)管控方式，如廣州、北京等地逐步建立了“地區(qū)責(zé)任城市設(shè)計(jì)師/城市規(guī)劃師”制度[14-15]，通過(guò)向體制外聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)專家來(lái)協(xié)助地方的設(shè)計(jì)審查、方案咨詢、過(guò)程協(xié)調(diào)等工作；又如上海的“繽紛社區(qū)”、廣州的“微改造”等諸多更新活動(dòng)都在借助自下而上的社區(qū)營(yíng)造，來(lái)組織、培育和引導(dǎo)公眾參與，并不斷拓寬和保障社會(huì)參與空間設(shè)計(jì)的途徑和渠道。

綜上所述，本次政府機(jī)構(gòu)改革帶給城市設(shè)計(jì)管理的影響明顯而又深刻，甚至從根本上改變或動(dòng)搖了我國(guó)近40年來(lái)發(fā)展形成的關(guān)于城市設(shè)計(jì)管控的一些基本認(rèn)識(shí)及其城市設(shè)計(jì)融入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等正式和非正式機(jī)制。因此，結(jié)合我國(guó)城市設(shè)計(jì)制度建設(shè)長(zhǎng)期存在的法律法規(guī)不完備、政策導(dǎo)引匱乏、與建設(shè)管理對(duì)接不足、制度創(chuàng)新無(wú)保障、多元角色缺少參與和無(wú)法有效發(fā)揮作用等困擾，我國(guó)的城市設(shè)計(jì)應(yīng)該借助機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，通過(guò)充分的“頂層設(shè)計(jì)”真正明確城市設(shè)計(jì)的職責(zé)作用、管理主體和實(shí)施方式等，以實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)管理的強(qiáng)制性制度變遷[16]。這種制度變遷應(yīng)該突出和強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)之間橋梁的本質(zhì)作用，繼續(xù)保持城市設(shè)計(jì)與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的緊密聯(lián)系，并增強(qiáng)其與建筑設(shè)計(jì)和建設(shè)管理的有效銜接，以順應(yīng)城市設(shè)計(jì)管理可能歸屬住建部的“建筑”與“工程”管理的變革定位。

注釋

1 2018年2月28日黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年3月印發(fā)。

2 伴隨城市設(shè)計(jì)內(nèi)涵和外延的不斷拓展，城市設(shè)計(jì)已不再僅承擔(dān)簡(jiǎn)單的橋梁作用，城市設(shè)計(jì)教育與生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等更多學(xué)科領(lǐng)域不斷進(jìn)行著交叉和滲透。

參考文獻(xiàn)